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农村集体2/3多数村民不能提起村委会土地发包合同否认之诉

——熊恒武等431名村民诉长安区砲里街办布村村委会、李锐农村土地承包合同纠纷案

作者:引镇法庭 张为华  发布时间:2013-05-02 14:55:17


【问题提示】 原最高人民法院<关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定>(试行)(1999年6月28日)第二条规定,农村集体半数以上村民可以提起发包合同否认之诉。但随着《农村土地承包法》、《物权法》的施行,该解释已明令废止,那么半数以上村民或者2/3以上村民还能提起诉讼吗? 【要点提示】 集体土地所有权的公有形态,既不同于共有、总有形态,也不同于股权、成员权,本身就是一种独立的所有权形态,只能由法律设定固定的代表机构来行使所有权,不能类推共有、总有、股权、成员权等民法的规则来解释,更不能因公有而可由任意人来代表。我国现行物权法采用通过明确规定“集体所有权归集体组织成员集体所有”,来加强集体成员的内部民主监督权力的同时,又规定集体所有权由集体经济组织、村民委员会或村民小组行使,从法理上解决了集体所有权公有形态主体混乱的现实问题。因此2/3多数村民提起诉讼就没有法律基础。 【案例索引】 西安市长安区人民法院(2012)长民初字第02941号(2013年4月9日) 【案情】 原告 熊恒武等431名民 诉讼代表人 熊建信, 诉讼代表人 熊良志, 诉讼代表人 刘小军, 委托代理人姬玲,女,糸陕西信予心律师事务所律师 被告西安市长安区砲里街办布村村民委员会 法定代表人 熊麦权,糸该村委会主任 被告 李锐, 委托代理人杜涛,糸陕西恒达律师事务所律师 原告诉称,2002年6月6日,自己村原村主任熊礼义在未经村民或代表表决同意情况下,私自以布村村委会的名义与李锐签订自已村沐浴沟荒沟荒坡地承包合同,期限60年。其实该地方大部分原为村民承包责任田,之前经召开村民会议表决,同意将其承包给本村村民熊恒博,后因故熊恒博放弃承包。现认为发包行为糸原村主任个人行为且侵害布村全体村民的合法权益,造成布村一定程度混乱。据此,请求判令1依法确认二被告签订沐浴沟荒沟荒坡地承包合同无效。2依法判令被告李锐腾交该土地。 被告布村村委会辨称,2002年李锐承包该地后,没有履行修路的承诺,也沒有促进带动村经济发展,与村民矛盾很大,因此同意原告请求。 被告李锐辩称,原告431名村民并不能代表全村集体利益,也不是为个人利益受侵害,且其中存在已死亡、户囗已迁出、多年离家外出未归、未满18岁等问题,无法核对,更主要是联名方式违反法律要求召开村民会议的规定,据此请求驳回原告起诉。 一审法院经审理查明:2002年6月6日,被告长安区砲里街办布村原主任熊礼仪与被告李锐协商,将原发包给本村村民熊恒博中途弃包摞荒的沐浴沟土地发包给李锐并签订荒沟荒坡地承包合同,约定期限60年。合同履行至2007年3月23日,村民熊桓武等挖断通沟道路,李锐诉至本院,要求排除妨碍、恢复原状。2007年6月12日本院以(2007)长民初字第1107号民事判决书确认李锐承包经营权合法,支持李锐请求,均未上诉,判决生效。期间,2007年5月19日,时任村主任熊秋盈将李锐殴打构成轻伤,2008年10月21日本院以(2008)长刑初字第206号刑事附带民事判决书判处熊秋盈犯故意伤害罪处刑一年又六个月,后上诉二审,民事调解,自诉人撤回自诉,原判视为撤销。2007年9月,村民熊恒武、熊养库、熊凤民、熊凤管、熊均亮、王侠等六人抢种了李锐承包范围部分土地,李锐再次起诉,要求排除妨碍赔偿。2009年12月2日,本院分别以(2009)长民初字第2990号、第2996号、第2995号、笫2994号、第2993号、第2991号民事判决书支持李锐腾地赔偿请求。王侠未上诉,判决已生效;其余各被告不服上诉。2010年被西安市中院以须先确认合同效力因而事实不清发回重审。审监庭审理中告知就合同效力另诉,遂中止审理。2011年该五人起诉,要求确认李锐与村委会所签合同无效,2011年9月27日本院以(2011)长民初字笫1329号民事裁定书,认为该五人不能代表全村集体利益,驳回起诉。2012年4月12日本院审监庭恢复审理后又分别以(2010)长民初字笫3269号、笫3267号、第3268号、第3270号、笫3266号再审民事判决书支持李锐腾地赔偿请求。该案各被告上诉,二审以合同效力待定中止诉讼。该六人遂联名全村共431名村民于2012年6月18日向本院提起该案诉讼,要求确认合同无效。 【审判】 本院经审理后认为,农村集体经济组织、村民委员会或村民小组是法律规定的依法行使集体所有权的主体,2/3多数村民同意只是其内部表决的方式,并不能代表集体行使权利。现原告熊恒武等431名村民以个人名义起诉要求保护集体利益,不符合法律规定的起诉条件,故应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第119条之规定,裁定:驳回原告熊恒武等431名村民的起诉。诉讼费200元,予以退还。 宣判后,经法庭给予释明,原告未提出上诉。 【评析】 该案在评议时争议焦点是:熊恒武等431名村民以占全村三分之二多数起诉是否有诉权。一部分观点认为最高院1999年6月28日的“农业合同解释试行”虽然废止,但半数以上村民可以提起诉讼的法理没有新的理论改变,按照“法无禁止即可行”的民法精神,原告等仍可起诉。另一部分观点认为《物权法》对行使集体所有权的主体已有明确规定,多数村民并不是法律规定的适格的主体,因此不能诉讼。从以上争议的情况看,一是对集体土地所有权性质如何理解的问题,二是对民事诉讼理论应用的争执。笔者试做如下分析: 一.关于集体所有权的性质 所有权本身就是一个抽象概括的概念,具有全面性、整体性、弹力性、永久性、社会性和观念性等特点 ,而集体所有权又被宪法规定为公有制的一种法律形式,更是一种高度抽象概括的形态。因此在实践中导致集体所有权的主体模糊不清。究竟谁才能代表集体行使公有的所有权?显然不能因为公有而任何人都可以代表。国家所有权可以由高度抽象且具有观念性的国家概念作为主体,而小范围集体的公有则没有明确规定行使主体,实践中较为混乱。正是由于公有形态的模糊不清实践难以把握,于是法学家大都从法学理论上类推适用民法所有权其他形态来解释公有形态,主要表现在以下方面: 1.类推共有适用。该观点认为,现在实行农村土地联产承包责任制, 将集体土地按人口等额划分分包到户,自然等同于按份共有,在此观点指导下,未分包到户的土地即是共同共有关系。事实上,农村土地承包经营权只是用益物权并非集体土地所有权。集体土地所有权公有也与共有有明显区别:共有是指两个或两个以上法律主体就同一财产共同享有所有权的法律状态 ,主体是特定的多数人;而公有则是主体不确定的多数人的高度抽象概括,主体可以生生息息绵延更替。 2.类推适用于“总有”。“总有”是日耳曼法上的概念,是指复合主体的所有权形态。梁慧星教授认为我国物权法既规定集体所有权的主体系集体经济组织,又规定系集体组织成员,就是“总有”的形态 。但是我国物权法第59条规定:“农村集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,其意并不是确定集体成员的主体资格,其目的是一方面使集体利益与成员利益密切结合,另一方面也是为了加强集体内部的民主管理 ,且这里的“集体成员”并不是现时的特定成员,而是随着集体成员的生生息息、婚嫁入赘不断变化的动态不确定的成员,仍是公有的单一主体形态,而不是复合主体。“总有”与事实上存在两个或两个以上法律主体的共有形态有区别。由于“总有”只是法律观念上主体的复合型而并不是主体的不确定性,这又区别于公有的形态,因此“总有”准用共有的规则。 3.公有也有区别于股权。股权是指股东因向公司出资而享有的独立的民事权利,性质上既非物权亦非债权,更非专用权,而是基于股东地位所获得的多数权利和义务的集合体 。我国原公司法理论认为公司财产所有权是“所有权的二重结构”,即公司所有和股东所有,该观点随着公司法理论的发展和新公司法施行而被淘汰。因此股权不再是所有权的形态。 4.公有亦不同于成员权。成员权是指基于出资或财产的不可分离的共同关系而产生的,作为一个团体组织的成员所享有的权利和承担的义务,它不仅仅是单纯的财产关系,其中很大一部分是管理关系,具有人法的因素存在 ,如目前我国物权法中规定的建筑物区分所有权中的成员权、公司法中股东以出资作为享有成员权(社员权)的代价等。所有权公有的“物法性”与成员权的“人法性”是二者的主要区别。 通过以上分析,笔者认为,我国《宪法》第6条明确规定:我国“经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,这就充分说明农村集体土地所有权仍是一种公有形态,这种状态是不能用民法理论的全部所有权形态所涵盖的,尽管过于抽象概括,但仍不失为所有权的一种独立形态。然而这种形态只有终极上物权归属的意义和现实中从观念上区分公与私的意义,故应属公共利益范畴。对于这种所有权形态只能由法律规定一个抽象的代表机构来行使,而不能任意代表。 二 关于半数或2/3多数诉权的法律基础分析 我国新民事诉讼法不仅规定了直接诉讼,同时也规定了间接诉讼,如公益诉讼,但仅限于环境污染、消费权益等其他单行法规定可以诉讼的情形,另外,再如我国公司法规定的股东派生诉讼。因此法院对间接诉讼的受理应以法律有特别规定为限。当前,我国法律仅对直接权利人如基于共有或总有、基于股权和成员权等规定有半数或2/3多数享有诉权,尚无规定间接诉讼中半数或2/3多数也享有诉权。试做如下分析: 1.基于共有、总有关系产生的诉权。总有除表现形态与共有不同外,准用共有的规则,不再赘述。共有可分共同共有和按份共有,按照物权法第97条规定,共同共有除法律另有规定和合同另有约定外,对共有物的管理应获得全体共有人的同意;按份共有除法律另有规定和合同另有约定,对共有物的改良行为应获得共有人过半数同意,对重大修缮应经占份额2/3共有人或全体共有人同意。由于程序诉权与实体诉权的密不可分性,基于物权法规定的对共有所有权的共同支配关系,按份共有的半数以上或2/3以上共有人自然享有程序诉权,即可以成为诉讼主体进行诉讼。 2.基于股权关系产生的诉权。我国公司法第72条规定:有限责任公司的股东向股东以外的人转让股权,应当经其股东过半数同意。因此基于股东向公司出资而取得民事权利关系和有限责任公司的人合性特点,半数以上股东可就股权转让纠纷享有诉权。 3.基于成员权关系产生的诉权。公司法“股权社员权说”认为,社员权是指股东因出资创办社团法人,成为该法人成员并在法人内部拥有的权利和义务的总称 。这种成员权是股东派生诉讼的依据,经公司法明确规定可以突破一般民事诉讼的限制而享有诉权。另外,我国物权法也规定了业主的成员权,是指业主基于在一栋建筑物的构造、权利归属及使用上的不可分离的共同关系而产生的、作为建筑物的一个团体组织的成员所享有的权利和承担的义务 ,物权法第76条规定的半数和2/3的业主权利,也就成为其诉权的依据。 那么基于公有关系能否产生成员权?产生什么成员权?最高人民法院物权法研究小组认为,在集体所有权公有形态下本集体成员的权利主要是通过成员权来体现,分为自益权和共益权 。最高院期望通过成员权的改造来加强集体内部的民主管理,但是以所有权的公有形态为基础关系形成的成员权带有明显的公益性,与民法因直接财产权利产生的成员权应有区别,因此法律或解释再没有规定集体成员的诉权。1999年6月28日最高院的解释主要是在当时公有导致主体模糊不清情况下,为保护集体成员利益、维护农村政治稳定而做出的,现在看来没有任何法理基础,故而废止。 三 本案熊恒武等431名村民的起诉分析 首先,能否起诉,先从起诉的形式要件审查。根据现行民事诉讼法119条之规定,原告431名村民起诉,并不是个人利益受侵害,而是为保护集体公有利益,因集体所有制是公有制的一种形式,并不是人人有份的共有关糸,因此损害集体公共利益,并不等于直接损害村民个人利益。据此,431名村民以个人名义起诉不符合民事诉讼法该条规定的直接利害关糸。 其次再从是否拥有实体权利审查。我国物权法59条虽然规定集体土地归本集体成员所有,但并不是一种共有关系,只是为改变过去公有制情况下高度概括抽象导致所有权主体模糊而规定的,仍然是公有制。另外物权法60条明确规定集体所有权由集体经济组织或村民委员会、村民小组代表集体行使所有权,并无规定集体成员占多少比例可以行使所有权,只是规定了集体成员的内部民主议定权利,由此可见村民个人或达到一定比例的村民并不享有集体土地所有权的实体权利。此外物权法63条特别强调,如果代表集体行使所有权的主体的决定侵害集体成员合法权益,受侵害的集体成员可以起诉撤销。因此431户占多数村民没有实体权利也就不会有程序诉权。 第三从法律是否有特别诉权规定来看,1999年6月28日施行的《最高院关于审理农业承包合同纠份案件若干问题的规定》(试行)第二条规定,半数以上村民可以诉讼,但该解释已于2008年明令废止,理由是2003年3月1日《农村土地承包法》和2007年10月1日《物权法》开始施行,但再没有规定半数以上村民可以诉讼,至于三分之二之规定也是其村内自治管理的表决要求。据此,431名村民代表集体公共利益诉讼,缺乏法律依据。 第四、基于以上法律冲突过渡的情况,2010年10月28日修订的村民委员会组织法第36条再次作出特别强调,只有合法权益受到侵害的村民可以申请人民法院撤销。同时,第16条规定村民可以对不履行职责的村委会成员提出罢免。由此可见,村民只能通过内部民主议定督促村委会来保护集体利益,而不能以个人名义起诉。 第五、法院不宜受理此类案件,此类案件既不同于代表人诉讼(指当事人一方或双方人数众多,人数众多一方当事人由其中一人或数人为代表人进行诉讼,并接受由此而产生的诉讼结果的诉讼形式),也不同于股东派生诉讼(股东为维护公司的利益而以自己名义提起的诉讼)。一是这种联名诉讼主体现实生活中难以保证审查无误,二是法院逐人征求意见违反法律规定的应召集村民会议表决,且法院无召集村民会议的行政权力,三是村小人数好查,如果是千人村、万人村如何查,漏掉一人都可能因主体瑕疵而导致审判错误。 四.该案中涉及其他诉讼的分析 从村民熊恒武等挖路引起承包人李锐起诉排除妨碍等系列案情况看,支持李锐诉讼的前提是其承包合同合法有效,因此该系列案属于典型的隐性诉讼案件。所谓隐性诉讼是指一个案件存在两个以上的法律关系,且诉讼的法律关系须以另一法律关系为前提,只是该另一法律关系表象上被诉讼的法律关系所包含和掩盖。隐性诉讼实际就是两个诉讼,属于依法可合并或可不合并而中止本诉的情形。涉及该案其他诉讼的判决显然未虑及隐性诉讼的情形,以致未从程序上和实体判决主文中对合同效力判定。因支持李锐排妨请求本身说明已对承包合同效力做出审理认定,这当然造成对以后就该承包合同效力的任何诉讼都应具有约束力,即限制了以后就该合同效力提起的任何重复诉讼。综上分析,笔者认为:李锐是以其他方式取得土地承包经营权而要求排除妨碍,其前提是其承包合同合法有效,李锐必须以合同的另一方为被告首先要求确认合同有效,然后才能以合同以外的侵害人为被告提起诉讼,因此该案实际系因两案合并而隐含诉讼请求的情况,决定合并但诉讼主体不能遗漏,审查合同效力虽然是人民法院的职权而不由当事人意思所决定,但审查的结果必然涉及合同另一方的诉讼权益,因此必须追加。原告如不从,应中止诉讼,待合同效力诉讼确定后再恢复审理,就不会存在本案的难题。 第1页  共1页

编辑:查映川    

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