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康王村委会诉陶民喜返还公章案

作者:滑智文、樊宝卫  发布时间:2009-12-28 17:05:54


康王村委会诉陶民喜返还公章案

〔要点提示〕

村民委员会印章是村级公共权力的象征,在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用,不能将此印章等同于一般的物,按物的占有处理。根据有关规定,村委会公章移交,应由乡级行政部门负责移交。村委会起诉返还公章,不属民事诉讼。

〔案例索引〕

一审:西安市长安区人民法院(2009)长民初字第1328号

〔案情〕

原告西安市长安区大兆街道办事处康王村村民委员会(以下简称“康王村委会”)。

法定代表人冯锁权,系该村委会主任。

被告陶民喜,男,1959年4月6日出生,汉族,西安市长安区大兆街道办事处康王村村民,系前任康王村委会主任。

原告诉称:西安市长安区大兆街道办事处康王村第七届村民委员会换届选举工作于2008年12月16日全面结束,而前任村委会主任陶民喜至今未移交村委会公章,致使该村委会工作难以正常进行。故请求法院判令被告陶民喜返还村委会公章一枚。

被告辩称:陕西省实施《村民委员会组织法》办法第8条第四款规定,新一届村民委员会产生后,上一届村民委员会应当在七日内向新一届村民委员会移交公章、办公设施、财务账目、经营资产、资料档案以及其他工作事项。而按政策规定,移交工作应在街办主持下进行。他在新一届村委会选出后,便及时去街办,请求街办安排人员主持本村村务的移交工作。但原告却迟迟不去街办接交有关资料,所以使移交工作拖了下来。不是他不交村务,而是原告不接村务。原告起诉他返还村委会公章,不符合法律规定。根据民政部、公安部的有关规定,村委会换届选举结束后,上届村委会应在10天内向本届村委会移交印章。拒不移交的,由制发机关追缴。总而言之,不是上届村委会不移交有关手续,而是新一届村委会不接交。他希望法院能主持公道,帮助他解决好新、老村委会的移交工作。

〔审判〕

法院经审理后认为,村民委员会印章是村级公共权力的象征,在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用。不能将此印章等同于一般的物,按物的返还占有处理。根据有关规定,公章移交,应由行政部门负责移交,故原告起诉要求返还印章,不属法院民事诉讼主管。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定,西安市长安区人民法院于2009年5月12日裁定如下:

驳回原告西安市长安区大兆街道办事处康王村村民委员会的起诉。

〔评析〕

本案案情并不复杂,双方当事人争议的焦点为:本案性质是民事争议还是行政争议、双方是否属平等民事主体、新村委会向原村委会主任索要公章是否属于人民法院受理民事诉讼的范围?

笔者认为,人民法院对此类纠纷不应作为民事诉讼予以受理,理由如下:

(一)民政部、公安部2001年6月21日发布并由国务院办公厅以国办发〔2001〕52号转发的《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》(以下简称《意见》)中指出:村民委员会印章,是村级公共权力的象征,在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用。村民委员会的印章一律由乡级人民政府负责制发。刻制村委会印章,由村党支部、村民委员会提出意见,交村民代表会议讨论,报上级人民政府审核,由乡级人民政府到所在地县级人民政府公安机关办理准刻手续,并到指定的厂家刻制。村民委员会因故需要更换公章,制发机关应在颁发新印章的同时收缴其旧印章。村民委员会印章丢失时,应及时向制发机关报告并申请补发,应予补发的由制发机关登记并办理补发。制发机关应以适当方式公布新印章启用和旧印章作废。使用已作废村民委员会印章的,按私刻公章行为处理。乡级人民政府、县级人民政府民政部门要监督作好村民委员会换届后的印章移交工作。换届选举工作结束后,上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的,由制发机关负责追缴,并追究责任。村民委员会在届内被集体罢免的,印章由乡级人民政府暂时代管。乡级人民政府应在重新选举工作结束后及时将印章发给新的村民委员会。

根据《意见》的规定,村民委员会印章的制发机关为乡级人民政府。村民委员会换届后的印章移交工作由乡、县级人民政府民政部门进行监督。换届选举工作结束后,上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的,由制发机关负责追缴,并追究责任。据此,参考民事诉讼法第一百一十一条第(三)项“依照法律规定,应当由其他相关处理的争议,告知原告向有关机关申请解决”的规定,笔者认为,对因村民委员会换届选举所产生的印章移交争议,应由乡级人民政府解决,即负责追缴并追究责任。另外,根据《意见》的规定,“村民委员会印章要有专人保管,保管人由村党支部、村民委员会提名,并经村民代表会议讨论后决定。为防止乱用印章,一般情况下,印章使用的审批人与印章保管人不得为同一人。村党支部书记、村民委员会主任一般不宜直接保管印章……对违反印章使用管理规定的,要视情节轻重给予批评教育,造成严重后果的,要追究当事人的法律责任。”因此,新一届村民委员会如以诉讼方式索要公章,首先须得证明印章的保管人是谁,是否是经合法程序确定的保管人。新一届村委会成立后,原印章保管人是否仍有权保管等。而这不但需要证据上的支持,单是确定原保管人是否已失去保管权就不无争议。

(二)现时有不少省级人大制定了《××省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》(以下简称“《实施办法》”),《实施办法》的相关条款虽一般都有规定,上一届村委会逾期不向新一届村委会交出印章等,新一届村民委员会可以向人民法院提起诉讼,由人民法院依法处理。但令人质疑的是,该相关规定毕竟缺乏法律层面上的根据,且《实施办法》在法律效力上属于地方性法规,在立法技术上,也值得商榷,如在用语上规定由上一届村民委员会向新一届村民委员会移交公章、财务账目、档案等;而从法律上讲,新一届村民委员会从依法成立之时起,上一届村民委员会的主体资格即告消灭,要移交也只能是由上一届村民委员会的有关成员来进行。又如《实施办法》规定对上一届村民委员会逾期拒不交出的,新一届村民委员会可以向人民法院提起诉讼,由人民法院依法处理,但不知这里提起的“诉讼”是指民事诉讼还是行政诉讼,人民法院的“依法处理”又不知依的是何“法”,显然这些都是语焉不详,让人捉摸不透。笔者在此无意褒贬我们的地方权力机关,只是在此想说明立法用语上的不清晰,容易导致对法条文义解释上产生歧义。据笔者所知,不少法院受理本文所涉类似案件多是以《实施办法》为据的,只不过有的是作为民事诉讼,有的是作为行政诉讼受理的。

2000年7月1日起施行的《立法法》第八条规定,对于民事基本制度和诉讼仲裁制度应当由全国人大制定法律,向法院起诉的权利应属诉讼制度规定的内容当无疑义,地方性法规中规定诉权问题似有越权立法之嫌。

众所周知,农村的社会关系较为复杂,如果处理不好,极易激化矛盾,引发社会的不稳定。如本案纠纷,据笔者所了解,被告不交印章的理由之一是其所代表的部分村民认为新一届村委会的选举不合法,新老村委会应全面移交手续,不能仅限于村委会公章的移交,财务等手续亦应一并移交,而新一届村委会不接交上一届村委会的账务。人民法院审判工作的宗旨之一是维护社会稳定,故在受理和审理案件中一定要注意防止农村矛盾的激化,不该管、管也未必管好的应当坚决不管,不能迷信“法院是社会正义的最后一道防线”这句似是而非的话语。能够通过诉讼外途径予以解决的,还是不要以诉讼方式解决的为好。

(三)村委会公章,是村级公共权力的象征,但它不是民法意义上的财产。

本案康王村委会提起诉讼向陶民喜主张返还村委会公章,从诉讼分类上讲当属给付之诉,但尚需质疑的是该种索要公章之诉是否符合给付之诉的要件和特征,公章是否“财产”,双方当事人之间的争议是否属民事法律关系?本案双方当事人讼争的标的物--公章,似乎应为特定物,即不能用其他物品来代替。但果真如此吗?公章是法律意义上的财产吗?笔者认为,就该公章本身而言,说它是特定的、独一无二的“正品”是能够成立的。但就公章的象征意义和作用而论,村民委员会印章是村级公共权力的象征,在办理村公共事务和公益事业方面具有重要作用,其象征意义和符号价值显然有别于其自身价值。关于党组织印章,中共中央办公厅《关于各级党组织印章的规定》中明确了党组织印章的制发、使用和管理。如规定:各级党组织的印章由上一级党组织制发。各种专业公司、工交、财贸、文教、卫生、体育、科研、人民团体和其他群众性组织等单位党组织的印章,由其上一级党组织或代管单位党组织制发。非独立单位的党支部委员会,一般不刻制印章,如需要,由上一级党组织制发。刻制党组织的印章,须由制发机关的办公厅(室)或政治部门开具公函,并详细写明印章的名称、式样和规格,到制发机关所在地的公安部门办理登记手续。公安部门应指定适当的刻字单位承担党组织印章的刻制任务。承制单位或刻字者一律留样或仿制。党组织的印章,由该组织的负责人或指定人员保管。印章的启用或停用应及时通知有关单位。印模在本单位存档。党组织印章因损坏或机构变动而停止使用后,应及时缴回原制发机关。收回的旧印章,区别情况予以封存或销毁。销毁旧印章,须要机关领导人批准,二人监销。从这些规定来看,作为基层群众性自治性组织的村民委员会的党支部,其印章的制发、使用和管理亦应遵守上述中共中央办公厅的规定。如同前述村民委员会的公章一样,党支部公章本身的价值与象征意义上的价值是不能相提并论的。笔者对索要党支部公章同样不赞成通过诉讼方式进行。否则,置党的规定于不顾,另辟蹊径,弄巧成拙不说,有损党的权威则是不容忽视的。同样,笔者认为索要村民委员会印章并非一种纯粹的民事法律关系,不应通过民事诉讼途径来解决。

综上所述,笔者认为,公章本身的价值一般取决于其制作材质(如橡胶、不锈钢、玉石、黄金等等)和制作工艺,但就通常意义上的公章而言,其自身价值几乎是可以忽略不计的,材料本身加上制作费用也就区区几十元。日常生活中,我们更加关注和需要的是公章的象征意义和作用,而不是其自身的价值。试想,作为新一届村民委员会其诉讼请求返还也决非在意公章本身这个“正品”,而是要求恢复行使掌管、使用公章的权力。因此,我们可以得出的结论便是:公章作为一般意义上的财产是能够成立的,其价值取决于制作材质和工艺水平。但作为公权力象征意义上的公章,说它是民法上的财产是不能成立的。它仅是一种符号、一种象征。就公章的物理属性而言,它是特定的,但就其社会、政治上的象征意义而言,它确是可以替代的,只不过要按照规定的程序由有权机关批准更换或补发而己。因此,对本案纠纷,一审法院以裁定驳回康王村委会起诉是比较妥当的,也是正确的。

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文章出处:西安市长安区人民法院    

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