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行政诉讼原告资格比较

作者:长安区人民法院 陈潇坤 路燕  发布时间:2015-09-21 09:40:16


    在近代以的历史长河里,不论在哪个国度,行政诉讼制度这扇正义之门的开启程度直接反映整个国家的民主法治土壤和气候,是整个国家民主法治进程的晴雨表。同时也是整个国家人权保障的动因和助推器。如果说行政诉讼制度发展是一个国家民主法治进程的晴雨表,那么行政诉讼原告资格制度的变迁则是这种进步的最直接反映。这就意味着有大量行政案件的当事人,不会因为不具备行政诉讼原告资格问题而被排斥在法院大门之外,但同时也意味着并非任何类型的行政纠纷都能叩开这扇正义之门。究其本源,无非是行政诉讼原告资格。

    一、外国法上行政诉讼原告资格的概念

    行政诉讼原告资格依《布莱克法律大辞典》的解释,是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸于司法程序的足够利益,其中课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分,从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。根据这个经典解释,行政诉讼原告资格就是某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼从而成为原告的法律行为能力。但是这里的核心问题是,如果当事人的合法权益受到行政行为的侵害,不过尚未达到足以引起司法救济程序的程度,当事人就不能引起司法救济程序。所以说,并不是一个行政行为的作出对起诉人的利益有影响就具有原告资格,“足够的利益”才是原告资格的决定性因素。

    二、美、英、法、日行政诉讼原告资格的分析 

    (一)美国  

    在美国的法律用语中与我国的“行政诉讼”含义相近的词是“司法审查”。美国《联邦行政程序法》第702条规定“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人,或者受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害的人,均有权诉诸司法审查。” 考察美国的司法审查,其行政诉讼原告资格在利益保护方面可以概括为以下内容: 1、从历史发展看,美国在原告资格的利益保护方面大致经历了“权利标准、法律利益标准和利益范围标准(双重损害标准)”三个历史时期。1940年以前美国原告资格利益保护方面采用权利标准,所谓权利标准,是指当事人只有在私权利受到侵害时才符合原告资格;如果当事人的权利没有受到侵害,即使利益因行政机关的行为遭受重大损害,而行政机关的行为又没有法律错误时,当事人也没有原告资格。权利标准中的“权利”特指的是私权利。 1940年后,美国行政诉讼原告资格在利益保护方面进入法律利益标准时期。法律利益标准是指,当事人不仅在权利受到侵害时,在法律特别规定或特别保护的利益受到侵害时也可以具备原告资格。法律利益保护标准由联邦电讯委员会诉桑德斯兄弟无线广播站案所确立,“是美国行政法走向现代化的一个发展”。法律利益标准在1946年《联邦行政程序法》中得到了确认,该法第10节(a)款规定:“任何人由于行政行为而受到不法的侵害,或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害,有权就该行为请求司法审查”。这就是法律利益标准的成文法规定。 利益范围标准和事实损害标准,1970 年最高法院在一则案例中确立了双层结构标准, 也即是原告资格确定的标准为: 一是事实上的损害,二是受法律保护的利益范围。利益范围标准和法律利益标准相比具有以下不同:第一、在前一标准中的利益只要属于法律规定或调整的利益范围以内即可,法律利益标准中的利益需要是法律特别规定或特别保护的利益;第二,前一标准仅要求“可争辩地” 属于法律或宪法保护的范围,“法律利益标准涉及的是案件的实质是否有理由”。后一标准的要求更高,在适用利益范围标准时要“就整个法律观察”,同时要求在此基础上分析“法律的目的和所保护的人, 不限于法律明白的规定或主要保护的人”。少数法官反对“双重损害标准”他们认为只存在事实损害标准,否定法律上的标准,只承认单一事实上的损害标准,但此标准倍受质疑,只是一种非主流标准。2、在司法实践中,美国以“利益保护标准”为主,在实际应用时较为灵活,往往考虑到司法监督的需要.由于利益保护标准是最高法院多数法官的观点,法院在司法活动中多使用此标准。3、原告资格的利益保护标准通过成文法和判例法同时发展,法院的解释对原告资格的认定具有重大影响。美国原告资格利益保护的规范不仅存在于成文法中,而且存在于普通法和衡平法中。法院可以通过判例改进原告资格的标准,也可以通过重新解释成文法。实际上改变原告资格的认定标准,如联邦行政程序法第10节(a)款起初被称为 “法律利益标准”,后来被法院在判例中重新解释成利益范围标准。在美国 ,纳税人、消费者、环境利益人、社会团体等都享有司法审查的请求权 ,这种行政诉讼原告资格标准的放宽 ,表明了司法救济范围的拓展 , 对于强化公民的主体地位、完善我国行政诉讼制度和社会监督机制、加强对公共利益的保护、促进法治秩序的构建具有积极的借鉴意义。

    (二)英国 

    英国法中没有与大陆法系的行政诉讼相近的概念。大陆法系的行政诉讼是指为行政争议提供的司法程序,但英国法既为行政争议提供了民诉形式的司法救济,又提供了所谓的“公法性救济”。由于英国法缺少公法与私法的区分,对于行政争议中的损害可以与私法中的损害一样请求司法救济,把民事诉讼作为对行政争议进行救济的一般手段,如通过损害赔偿之诉、非法入侵之诉、违约责任之诉以及令状之诉等民事诉讼的方式进行救济。而英国法中的司法审查和行政救济的概念又不同于大陆法系的行政诉讼的概念。英国的司法审查是对行政争议进行司法救济的形式之一,它是对人身令以外的特权救济的统称,是公法救济的主要内容。可见,英国的司法审查是指采用特定救济手段一类诉讼程序,不同于大陆法系中的行政诉讼的概念。广义的行政救济既包括对行政争议的司法途径的救济,又包括通过行政。

    英国的“足够利益”标准在现代被确立起来。英国在 1978 年以前,起诉资格的规定是比较严格的。 只有当事人的直接利益受到行政机关的违法侵害时才能请求公法上的救济, 而且再加上公法上的救济属于特权救济,这便使得救济手段不同,对原告资格的具体规定也不同。在英国 1977 年最高法院新规则的第 53 号令中第 3 条规则第 5 款对原告资格作了统一的规定: “申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意,除非该院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”这一规则被纳入 1981 年的《最高法院法令》中, 而且在 1982 年的国内税收委员会一案中也得到了确认。这样在英国就确立了行政诉讼原告资格上的“足够利益”的标准。

    (三)法国

    法国由于存在两个法院系统,普通法院不能行使行政审判权力,因此必须首先确定行政审判的范围。确定行政审判权的范围包含两个问题:其一,采取什么方式确定行政审判权的范围:其二,根据什么标准确定行政审判权的范围。关于权限划分的方式,本来应由法律规定两个法院系统的权限范围,但是法国法律除规定行政审判和司法审判独立以外,没有其他普遍性的规定,而是建立一个权限争议法庭,在具体案件上划分两个法院系统的权限和解决双方的权限争议。  

    在各式各样的行政诉讼中,当事人的资格都不尽相同。在法国,不同种类的诉讼有不同的法律制度。传统的分类包括:完全管辖权之诉;撤销之诉;解释及审查行政决定的意义和合法性之诉;处罚之诉。 在以上四类行政诉讼之中,完全管辖之诉和撤销之诉中的越权之诉是法国行政诉讼制度中的最重要制度。越权之诉的当事人为利益直接受到侵害的人,申诉人的利益包括物质利益和精神利益。在过去,只有行政决定的直接相对人可以提前越权之诉,请求撤销这个决定。现在,第三人如果因为违法的行政决定而个人利益受到直接侵害时,也可提起越权之诉。法院往往对越权之诉的当事人采取扩大解释,即包括自然人也包括法人。而在完全管辖权中,当事人为某项权利受到侵害的人。完全管辖诉讼属于主观诉讼,当事人只在主观权利受到侵害时,才能起诉,不包括利益受到侵害的当事人在内。

    (四)日本

    日本作为大陆法系国家的代表,其行政诉讼制度也有自己的独特方面。日本对行政诉讼的原告资格采取的是“法律上的利益标准”。对于什么是法律上的利益,存在不同的理解。主要有三种观点:第一,所谓法律上的利益,就是指制定法所保护的利益,也即是诉的利益的有无是通过对实定法的宗旨和目的的解释来决定的。第二,所谓法律上的利益,是指值得保护的利益或者称之为裁判上值得保护的利益。即诉的利益的认定不应该由制定法的解释来决定, 而应该根据客观的评价即根据违法 的行政处分使原告现实上受到或正在蒙受的实际生活上的不利是否具有裁判上值得保护的实质利益来决定。第三,合法性保障说,该学说认为就恢复处分的合法性,承认具有利益的人有原告资格。这种学说仅有很少一部分人支持。在日本,法律上值得保护的利益说具有比较强的说服力,但判例上一般采取法律上的保护利益。 而在实践中法律上的保护利益正逐渐与法律上值得保护的利益说是趋同的。 但是, 法律上值得保护的利益说并没有就值得保护的利益给出一个判断的基准。 所以在客观上原告资格只能委任给个别法官的裁量性判断上。 总的来说,在日本,随着学说和判例的发展, “法律上的利益”将朝着法律上值得保护的利益方向发展,并在此基础上逐步拓宽原告资格。

    从以上几个国家行政诉讼原告资格的比较研究中, 我们不难发现一些共同的东西。 例如, 从英美关于司法审查原告资格的规定及其发展变化可以看出,是由传统的权利受到损害标准向权利或者利益受到事实上的影响标准发展的。我们也得出了各国在行政诉讼原告资格问题上的共同点: 首先,各国有关行政诉讼原告资格都经历了一个从窄到宽,或者说从严格到宽松的发展过程。从受害人诉讼到利害关系人诉讼,再到民众诉讼是其最显著的表现。其次,各国行政诉讼原告资格的标准逐步趋向于一致。以尽可能扩张的事实上的利益为标准比较典型。再次,在标准的确定上表现出两个明显的特征,便是标准的不确 定性和在不同的诉讼类型中原告资格的标准有所区别。

    三、我国行政诉讼原告资格的概念

    我国行政诉讼原告资格概念, 行政诉讼原告资格指公民、法人或者其他组织能够提起行政诉讼所应具备的条件。原告资格、起诉条件、原告三者关系为:原告资格是起诉条件的组成部分,但不是唯一的条件,具有原告资格的人提起的行政诉讼只有符合起诉条件的全部要求,方能被法院受理,享有原告资格的人便取得了原告的当事人地位。行政诉讼原告资格是一个诉讼程序方面的问题,解决的是公民是否有资格提起行政诉讼,而不涉及争议双方实体权利义务之间的判断。 这是由于不享有原告资格的当事人提起的行政诉讼, 法院是不能受理的,但是享有原告资格的人提起行政诉讼后并不能保证必定胜诉。行政行为是否违法,需要法院进一步审理才能明确。法院受理行政诉讼后,原告是否胜诉将取决于案件实质内容。

    我国《行政诉讼法》规定,行政诉讼原告资格的取得必须同时具备下列条件:1.原告必须是行政管理中的相对人,即公民、法人、其他组织。行政机关在法律上具有双重地位,当其作为行政机关主体时,不具有原告资格;但当其以相对人的身份出现,接受其他行政机关的管理,受到具体行政行为侵害时,也可以成为行政诉讼的原告。2.被诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这里包含三个方面:1、被诉具体行政行为侵犯了起诉之人的合法权益,并且发生了损害后果;2、起诉之人的合法权益受侵害必须是在行政行为在法律上形成之后发生的,作为结果的合法权益受侵害是作为原因的行政行为所直接引起的,这种因果关系在法律上已被确定;3、原告必须是受可诉具体行政行为侵害的人。具体行政行为是否可诉,要结合行政诉讼法关于受案范围的规定,行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提,即原告所受的权益影响必须是与自己利益相关的。

    四、对我国行政诉讼原告资格设定的建议

    (一)扩大合法权益的范围

    将公民选举权和被选举权纳入原告资格范围我国行政诉讼法没有将涉及公民选举权和被选举权的案件纳入行政诉讼范围。目前我国法律涉及选举权的案件只有《民事诉讼法》规定的选民资格案件。应该说,我国立法将选民资格案件纳入民事诉讼程序, 并不妥当。 因为选民与选民委员会之间法律关系属于公法关系并不是私法关系,由此引起的争议应纳入行政诉讼领域,而不是进入民事诉讼程序解决。

    (二)关于社会团体能否提起行政诉讼的问题要作具体分析

    当行政行为侵害社会团体成员的整体利益时,社会团体当然能依法提起行政诉讼。但是,如果行政行为只侵害社会团体中个别成员的利益,则社会团体不能以团体的名义提起行政诉讼。至多只能为提起行政诉讼的个别成员提供可能的帮助。这其中部分与整体的关系,是值得我们考虑的。

    (三)建立检察院为维护公共利益的原告资格 

    我国宪法规定,人民检察院是国家法律监督机关,对国家法律的执行和实施进行监督。行政机关作为权力机关的执行机关,其主要职能就是执行权力机关制定的法律,对其执行法律 的行为检察院享有法律监督权。而且,这种法律监督是全面的,实现监督的途径也是多样的,并不限于《行政诉讼法》第 64 条的规定。《行政诉讼法》第 10 条将检察院有权对行政诉讼进行法律监督作为原则规定在总则中即已表明检察院对行政诉讼的监督是全方位的,并不限于第 64 条规定的依照审判监督程序提出抗诉。建立检察院对公共利益具有原告资格的必要性公共利益与私人利益相比较,较少为公民、法人或者其他组织所关心,加上诉讼为保证公正,从程序来看,比较费时、费钱,私人不愿为此投入太多的精力,尤其是在公共意识较弱的中国, 公民、法人或者其他组织对公共利益提起行政诉讼的可能性就更小, 在这种情况下,如果不确定检察院对公共利益具有原告资格,则行政机关行政行为对公共利益的损害将缺乏来自法院的监督。

    在我国依法治国,建设社会主义法治国家进程中,保护自然人、法人和其他组织的合法权益,监督和制约行政权在法定范围内运行,是我国行政法治要义所在。而使这些真正落到实处一个重要的制度设计就是行政审判制度。行政审判程序的启动又与行政诉讼原告资格有着密切联系。综合各国的行政诉讼制度,我们需要结合自身的社会发展情况,借鉴外国行政诉讼中值得我们学习的部分,为建设社会主义法治国家创造一个良好的法治理论环境。

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